在财政社会学看来，国家征什么税、怎么征税，会反过来塑造国家制度本身。

  晚清时期为了避免亡国灭种的命运，率先在财政上开始改革，努力增加收入总量，而且结构上不再以田赋为主体收入，而从征收海关税开始不断增加工商税收。可要以工商税为主要财政收入的话，国家就必须出面推动工商业经济的发展；要发展工商业经济，就必须运用国家的力量来改造传统的经济和社会。由此带来的结果是，在能够承担改造任务之前，国家机器首先要实现现代化。所以，晚清时期财政转型最终推动了国家机器向现代的转型。

  这样的历史过程，看起来似乎有些抽象，现在让我们来认识一个人，他的名字叫载泽。在晚清由他主持的中央财政机构度支部的改革，可以作为清末国家机器转型的具体象征。

载泽的度支部
  载泽是晚清政坛上的一位重要人物，一位皇室成员。慈禧太后把自己的亲侄女嫁给他，而他的妻子有一位亲妹妹，正是光绪皇帝的皇后。

  当然，载泽真正被记入史册，不是因为皇族亲戚关系，而是从著名的“五大臣出洋考察”开始的。

  当时清政府的统治已经岌岌可危，但它看到在日俄战争中，君主立宪的日本战胜了君主专制的俄国，于是就在1905年派出了考察团，去了解国外的立宪政治。

  这个考察团的团长，就是40岁不到的载泽。载泽考察了日本、英国、法国、比利时等国，把自己的观察思考记录下来，回国以后，就向慈禧太后和光绪皇帝上了一道密折，奏请实行预备立宪。除此之外，他还推动机构改组和法律修订，甚至还主持了宪法的草拟。由此可见，这个载泽在皇室中算是开明派，很有改革魄力与能力。他主导改革的一个重要成果，就是将户部改组为度支部。

  度支部改革就是由载泽主导的，这是清末预备立宪的重要组成部分。晚清政坛上载泽的死敌、后来任民国总统的袁世凯评价说，“前清预备立宪，惟度支部最有成绩，余皆敷衍耳”。

帝制财政中的户部
  自唐代起，户部就成为帝制时期中国最高财政管理机关的正式名称，它负责管理全国的疆土、户口、田亩、财赋。

  清承明制，在户部方面不变的地方是，在机构设置上除了部内办公机构外，主要按十四个省分别设立清吏司作为职能机构，以主管各省财政事务，另外还设立一些直属机构承担特定的事务。而主要的变化是，想方设法保证满族人控制中央财政机构。比如说，在人员的安排上设满、汉户部尚书各一人，户部左右侍郎也安排满汉各二人，其他官吏配置方面也是如此。与明代相比，到了晚清，在西方现代国家制度的对比下，作为帝制机构的户部暴露出久已存在的问题。

  首先，户部过于重视对地方财政的控制，在机构设置上只想让它们互相牵制，却忽视了专业化分工和办事能力，造成了大量的职责不明和业务重复。比如说户部的山西清吏司，除了管山西省的钱粮业务外，还要兼管各省向中央的财政奏销业务。还有，同一个业务可能由不同的机构管理，比如八旗官员的养廉银由山东清吏司兼管，在北京的官俸兵饷却由陕西清吏司兼管。

  其次，在人员配备和职权分工方面，户部也没能形成现代金字塔形的有效行政结构。户部的尚书和侍郎，他们二者之间并不是上下级关系，都有向皇帝直接上奏的权力，而且满、汉大臣还并立，这就容易造成事权不分、相互扯皮的现象，行政效率自然大大降低。

  最后，户部和工部、内务府这些机构之间，也有职能划分不合理的问题，后两者也有部分财政职能。这样不但削弱了户部作为最高财政部门的作用，还造成了财力分散和管理混乱。

改组内部机构
  到了1906年下半年，户部改名为度支部。1907年载泽任度支部尚书之后，大力改组内部机构，让度支部向现代国家机构迈进了一大步。

  载泽发动的改革，在宗旨上，是要合理化全国财政事务。在机构设置上，对部内办公机构，他只设承政、参议二厅处理办公、人事及审议事宜，将原先户部众多的部内事务性机构全部裁撤，以节约行政成本、提高行政效率。

  载泽还把按省设置的十四个清吏司，改为按职能设置的十个司，分别管理田赋、税课、军饷、会计等专门事务。这样机构合理，可以进行职能分工与相互协作。在人员安排上，度支部不再设置满汉双头领导，不再区分满汉官员，尚书和侍郎明确建立上下等级关系，大大提高了行政的效率。此外，在货币设计与铸造等事项中，他使用专门的技术职员而不是过去被视为贱业的胥吏或工匠，这为吸引新学人才进入政府提供了渠道，为中央机构走向专业化、技术化创造了可能。

  除此之外，载泽作为度支部尚书，还兼任税务处的督办税务大臣和盐政处的督办盐务大臣，分别负责管理海关和盐政事务。在度支部改革的时候，载泽本来打算把税务处和盐政处并入度支部，可是海关税务控制在洋人手中，盐政处主管的盐业收入大多控制在地方督抚手中，所以合并受到了强力的抵制，没能成功。度支部尚书兼任这两个职位，可以说既是对抵制力量的一种妥协，也给未来度支部收回管理权留出了空间。