2001年6月4日，国务院办公厅转发原国务院体改办、原国家计委、教育部和新闻出版总署《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见的通知》，打破中小学教材发行由新华书店一家垄断的局面，决定于2002年9月-2004年9月在福建、安徽和重庆三省市进行第一轮教材出版发行招投标试点，教材出版发行要实行“招投标”，教材的出版发行机构由竞标方式产生。

　　四部委通知的下发，在出版行业内引发了一场大地震。《中国图书商报》副总编张维特对南方周末记者介绍，此前我国的中小学教材出版、发行都是行政垄断的——教育部委托人民教育出版社出版，新闻出版署委托各地新华书店发行。因为垄断，教材品种单一，教材价格虚高不下，加重了家长和学生的经济负担。打破行政垄断是必要的。

　　另一方面，教材发行招标也有让主要依靠教材发行利润过日子的新华书店系统进行深度变革的意图。一项调查表明，各地省级新华书店70％以上的利润来自教材发行，在很多县级的基层新华书店，这一比例甚至高达90％以上。

　　2003年，因国务院机构调整，国务院体改办和国家计委被撤销，有关职能并入国家发改委。教材招投标试点工作由国家发改委牵头，新闻出版总署和教育部参加，具体工作由发改委体改司负责。

　　当时负责这项工作的国家发改委体改司官员公开表示，发改委在教材出版发行上没有部门利益和利害关系，作为牵头改革的负责部门更合适。

　　2005年3月14日，国务院批复同意三部委扩大教材招投标试点，并明确了“试点工作最迟从2006年春季开始”的要求；从2008年秋季开始“面向全国进行”。

　　被利益扭曲的招投标

　　“这个招投标把教材发行搞复杂了。”北师大出版社负责发行的经理马朝阳说。在发改委的招标改革之前，原创出版社在研发、出版教材之后，由各地教育部门选定使用教材，再由新华书店代为发行销售，通过进入学校试用、反馈、修订。

　　改革之后，根据招标规定，凡是参与了投标手里有教材的出版社，在自己没有中标以后，必须把自己的教材出版胶片交给那些中标的当地出版社，由他们负责印制生产，再交由当地中标的发行机构面向学校发行。作为回报，当地出版社按照教材定价的3%，向北师大出版社支付“租型”的使用费。

　　所谓“租型”，指的是中小学教材租型，这个出版界的特有说法起源于2001年以前。那时全国只有人民教育出版社一家出版社受国家投资委托指定编写出版中小学教材。由于我国地域辽阔，地处北京的人教社无法在同一时间内满足全国各地的教材需要。为了保证每年全国中小学学生在开学前拿到教材，人教社索性把教材的印刷胶片分给各地方的省新闻出版局，地方新闻出版局再指定当地出版总社或者人民出版社出版、印刷，新华书店独家发行销售。地方人民出版社按照教材总定价的3％-4％付“租型”费用给人教社。

　　对人教社来说，它的教材是国家经费投入的，它只承担编写和出版，每年可以在全国几十个省份收取租型费；地方出版集团也欢迎这样的合作——通过教材租型取得的收入成为它们赖以生存的经济支柱。因此，出于地方利益考虑，地方新闻出版局和出版集团千方百计想保留计划经济时代的“租型”。

　　于是，就出现了马朝阳不理解的怪现象。教育部[2005]15号文件明文规定各省级教育行政部门要完整转发教育部《教学用书目录》，不得删减或增加，并严格规定全国各地市要在教育部《教学用书目录》内选用教材。

　　但在实际招标过程中，一些省市的教育厅为保证地方利益，对教育部《教学用书目录》进行了大量的删减，有些省市教育厅做出了不给本省市出版集团租型的出版社教材就不准列入本省《教学用书目录》，不准进入本省教材市场的荒谬规定，从而把那些不愿意被租型的出版社教材拒之门外。

　　为保证自己的既得利益，一些试点省份在制定招投标政策和评分标准时设置了一些特殊要求。比如四川的招标要求，中标出版社，要与该省印制单位有三年以上稳定印制业务关系，要在该省有三年以上的教材发行供货经验，甚至要在该省实现纳税等等。

　　“像这些荒唐的要求我们根本不可能达到，这就意味着我们不可能参与这个省的投标。”这让叶子觉得这些试点省份根本就不想让外地的出版社中标。招标结果也证实了她的判断：凡是参与投标、手里有教材的外地出版社，没有一个中标。中标的都是当地的出版社，但他们手里并没有教育部批准使用的教材。

　　对这些原创出版社来说，如果按照人教社与地方社的合作模式，它将面临高额投入血本无归的可能。为维护自己的利益，绝大多数原创出版社拒绝向中标的当地出版社提供教材租型胶片，结果这场招标以流产告终。僵持到最后，四川省只得与北师大这些没有中标的出版社重新谈判，由他们在当地直接印制，交由新华书店发行销售。